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抓住两个重点 破局“十四五”臭氧治理

  随着夏季来临,臭氧污染问题开始受到更多关注。近年来,我国臭氧污染日益严重。“十四五”时期,将推动PM2.5与臭氧浓度共同下降,实现协同控制。目前,国内的臭氧治理实践中存在哪些问题值得关注?参考国际经验,有哪些举措能够有效推进臭氧治理?


  推动地方设定明确的臭氧改善目标


  清晰的蓝天目标犹如引擎,能够为治理提供动力。“大气十条”和“蓝天保卫战”的实施充分验证了这一点:目标先行、考核保障是这两项政策成功的关键。


  目标起到了“划重点”的作用。在“十四五”空气质量改善指标目标设置中,体现了治理臭氧的重要性,NOx和VOCs被列为总量控制目标,这两项污染物是重要的臭氧前体物。


  与总量控制目标相比,污染物浓度下降目标能给地方带来更强的治理紧迫感。在大气污染治理目标的设置上,我国经历了“无约束性目标”到“排放量约束目标”,最终《大气污染防治行动计划》开启了以空气质量改善为目标的时代,中国的空气质量进入了 “改善”快车道。《大气污染防治行动计划》将PM2.5和PM10的浓度下降列为目标,后续“十三五”生态环境保护规划和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》进一步为未达标城市设立浓度下降目标。在一系列目标指引下,各地投入大量资源治理PM2.5。到2020年,全国PM2.5平均浓度为33微克/立方米,PM2.5未达标城市平均浓度比2015年下降28.8%。


  因此,在“十四五”总体空气质量目标框架下,应推动地方设定明确的臭氧改善目标,尤其是深受臭氧污染困扰的地区。事实上,一些城市已经开始试水目标设定和考核评估。比如,成都市从2017年起每年开展夏季臭氧专项行动。专项行动以削减臭氧超标天数和降低臭氧浓度峰值为目标,行动成果也被纳入年度例行工作计划和考核体系。在目标先行、考核保障的机制下,成都连续两年臭氧浓度下降,从2017年171微克/立方米降至2019年160微克/立方米,全市臭氧污染态势得到有效遏制。其他城市和地区亦可以借鉴成都经验,进一步设定臭氧年度或“十四五”浓度下降目标。


  区域协同有待完善


  除了明确臭氧治理目标,还应根据臭氧污染特征对区域联防联控进行调整。与PM2.5污染相似,臭氧污染的区域特征也非常突出,但与PM2.5又有差异。因此,过去以治理PM2.5为首要目标划定的区域可能难以满足“十四五”臭氧治理要求。


  我国的区域联防联控始于“十二五”期间,随着空气污染特征的变化不断调整区域范围。当前的重点区域以治理颗粒物和细颗粒物为核心,缺少以臭氧治理为核心的区域协同。最为明显的例子就是,2018年,汾渭平原成为新的重点区域,而退出重点区域的珠三角虽然PM2.5连续达标,臭氧问题却日益严重。“十四五”以PM2.5和臭氧双控双降为重要任务,对重点区域划分也应重新考量,应在重视治理PM2.5的基础上把臭氧作为划分重点区域的参考指标之一。


  在此基础上,“十四五”也应成为区域联防联控机制升级的契机,推动地方形成切实的臭氧治理区域协作。长三角、珠三角等长期饱受臭氧困扰的区域在臭氧治理和VOCs管控方面走在全国前列,各地在协同合作方面进行了一系列探索,但这些协同主要以签署协议、会议、协商等较为松散的形式展开。虽然区域内城市间也有一定的标准制定、技术共享、协同执法方面的合作,但本质上没有改变区域内各地各自为政的治理现状,尚没能在臭氧治理上取得足够的效果,这一问题也亟待在“十四五”期间得以改善。


  立足“十四五”,规划中长期


  据悉,生态环境部正在编制“十四五”空气质量全面改善行动计划。这是继“大气十条”“蓝天保卫战”后,第三阶段的大气污染防治行动计划。针对臭氧问题,国际经验显示,应有长期的政策规划。


  美国在臭氧治理上已经有了近70年的经验。从治理目标设定和区域协作两方面来看,达标都是其核心。


  从臭氧目标设定来看,美国根据各州的污染程度不同设定不同的达标期限。先将各州辖区根据臭氧污染情况划分为臭氧达标地区、未达标地区和不可分类地区,进而设定不同的达标期限,短则3年,最长可达20年。即便是已达标的区域,仍需要重新制定至少10年的计划,以确保维持达标。各州需要制定以达标为核心的计划,其中包括分阶段污染物下降比例。


  从区域协作上来看,根据污染特征适时进行调整。比如,1990年成立的臭氧传输协会覆盖了11个州和华盛顿特区,而到了20世纪90年代末,考虑到电厂排放的NOx对臭氧的贡献,新的区域政策覆盖了22个州和哥伦比亚地区。同时,美国建立了臭氧传输协会等区域管理机构,也对区域协作落地起到了积极作用。


  抓准着力点,突破臭氧治理困境


  根据国内外的实践经验,我国臭氧治理需要抓住治理目标设定和区域联防联控两个关键着力点。有条件的区域或城市,如长三角、珠三角、成渝等在臭氧治理上已进行了一段时间的探索,可以在“十四五”期间尝试设置更明确的臭氧浓度控制目标,并将防控措施常态化,逐渐从季度、年度短期目标过渡为5年甚至更长期的目标。其他城市可以学习成都经验,将臭氧污染高发季节内的臭氧超标天数设为治理目标,探索出符合城市情况的治理路径。


  除了设定目标外,还需建立起以臭氧控制为核心的区域联防联控机制。可以在现有的大气污染重点区域基础上,考虑划定臭氧污染防治重点区域。设立区域内臭氧协同控制管理机构,制定以区域为单位的达标规划,明确区域内“十四五”臭氧治理目标,强化区域内的相关措施的协同性,推进结构调整,实现PM2.5和臭氧的协同控制。